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我國校外培訓政策研判:減負能實現嗎?
作者:吳撼地 來源:新浪財經 點擊數:904 更新時間:2019-4-29 10:51:44
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 今年兩會期間,教育部部長陳寶生明確表示,“在整改(治理整頓校外培訓)的過程中,有一些培訓機構轉移陣地,把戰場開到了線上。減負工作,原來叫‘校內減負、校外增負’,現在叫‘線下減負、線上增負’。這是一個新問題,戰場轉移了,方式變異了,我們高度重視這個問題,已經會同有關部門開始研制綜合治理的文件,不久就會發布,在這個文件出來之前,我們將比照線下治理的措施,對線上的培訓進行規范,一定要把負擔過重的問題治理好!”這段話呈現了減負相關政策隨著校外培訓方式變化而演變的過程。那么,圍繞減負這一政策目標,已有政策能夠多大程度地實現目標?若不能實現,還存在哪些政策空間,以更好實現減負呢?本文結合國際治理經驗和教訓,對我國校外培訓政策加以分析研判。

  一、我國校外培訓相關政策法規回顧——從“不干預”到“疏堵結合”

  我國課外輔導的治理政策大致經歷了兩個階段。

  第一階段是20世紀末以前, 主要實行的是“不干預”政策。在這一階段的早期, 我國課外輔導的規模并不大。不過, 在國家為鼓勵和支持社會力量辦學而相繼頒發《關于社會力量辦學的若干暫行規定》 (1987) 和《社會力量辦學條例》 (1997) 后, 尤其是在20世紀末教育主管部門為減輕學生過重課業負擔而多次下達“減負令”以后, 人們逐漸轉向對校外教育資源的爭奪, 繼而引發了課外輔導的擴張。但這一時期, 國家并未出臺直接相關的治理政策。

  第二階段是世紀之交以后, 主要實行的是“禁止與規范相混合”的治理政策。其中的“禁止”是指禁止學校及在職教師參與有償補課;其中的“規范”是指對校外輔導機構進行規范和引導。2008年, 教育部將“自覺抵制有償家教”寫入修訂的《中小學教師職業道德規范》。2010年通過的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020年)》提出, “各級政府要把減負作為教育工作的重要任務……規范各種社會補習機構和教輔市場”。2015年, 教育部又印發了被稱為史上最嚴的“禁補令”——《嚴禁中小學校和在職中小學教師有償補課的規定》。新世紀以來的減負令在國家層面發布比較頻繁,地方出臺的減負令多達上百道。2000年1月發布過《關于在小學減輕學生過重負擔的緊急通知》,2004年6月教育部提過“五堅持五不準”[1],2013年8月出臺過《小學生減負十條規定》,2018年底教育部等九部門印發了最新的(也被稱為最嚴的)減負令《關于印發中小學生減負措施的通知》(簡稱“減負三十條”)。

  2018年,國家層面開展了校外培訓機構的專項治理。2018年2月和11月,教育部先后印發《關于切實減輕中小學生課外負擔開展校外培訓機構專項治理行動的通知》(教基廳(2018)3號)《關于健全校外培訓機構專項治理整改若干工作機制的通知》(教基廳(2018)10號)。

  8月,國務院辦公廳發布《關于規范校外培訓機構發展的意見》(國辦發(2018)80號),這是我國第一個國家層面規范校外培訓機構發展的系統性文件。

  12月,教育部等九部門印發的“減負三十條”當中,第二部分13至17條是針對校外培訓機構管理。

  全國各省份均出臺校外培訓機構專項治理方案,開展摸底排查,整改校外培訓機構存在的安全隱患、無證無照、“超綱教學”等問題。

  二、我國校外培訓相關政策的目標——減負

  學生減負問題是世界上很多國家普遍存在的社會問題,東亞文化圈尤為突出。日本、韓國等國均曾出現過學生學業負擔過重的狀況,中國父母望子成龍心切,尤其在計劃生育政策下絕大多數家庭只有一到兩個孩子,“輸不起”的心態更加嚴重。

  學生學業負擔過重的表現主要是兩方面,一是上課時間過長,課后作業過多,超過學生承受范圍,造成生理負擔過重。二是過于強調考試成績和排名,升學壓力過大,造成學生焦慮過度,情緒失衡,心理壓力過重。

  根據中國青少年研究中心“中國少年兒童發展狀況”課題組在全國做的大范圍調查,從2010到2015年,全國小學生和中學生在校時間平均增加了20.9%與42.9%,在校學習時間顯著增加。根據21世紀教育研究院2018年發布的《我國中小學生“減負”問題研究報告》統計,2015年以來,我國中小學生學習壓力稍有好轉,日均寫作業的時長從2015年的3.03小時減少到2017年的2.82小時。然而,與其他國家相比,我國中小學生日均寫作業時間還是偏長。中國睡眠研究會發布了《2019中國青少年兒童睡眠指數白皮書》顯示,62.9%的青少年兒童睡眠不足8小時,初高中生中這一比例達到81.2%。而按照教育部頒布的《中小學健康教育指導綱要》規定,要保證小學生每天睡眠10小時,初中生9小時,高中生8小時。在OECD對各國PISA(Program for International Student Assessment)測試中,我國學生平均每周課外學習時間名列全球第一,遠高于OECD的平均值。

  三、現有政策能否實現減負?——不容易

  本輪政策規范的重點對象是以“應試”為導向的“K12課外輔導”。校外培訓機構開展非學歷教育培訓,包括興趣愛好培訓、課外輔導、職業培訓、早期教育、高等非學歷教育。本輪政策對校外培訓進行“分類管理”,分為三類:第一類是鼓勵發展的:“以培養中小學生興趣愛好、創新精神和實踐能力為目標的培訓”,第二類是重點規范的:“語文、數學、英語及物理、化學、生物等學科知識培訓”,第三類是堅決禁止的:“應試、超標、超前培訓及與招生入學掛鉤的行為”。開展專項治理行動的對象主要是以“應試”為導向的培訓機構。

  本輪政策規范的重點內容包括以下方面:一是嚴格證照監管。學科類培訓機構,經審批符合標準的須取得文件批復同意或辦學許可證后,登記取得營業執照,才能開展培訓。二是明確場所、師資、管理要求。從事語文、數學、英語及物理、化學、生物等學科知識培訓的教師應具有相應的教師資格。三是規范收費。探索通過建立學雜費專用賬戶、嚴控賬戶最低余額和大額資金流動等措施加強對培訓機構資金的監管。四是要求機構細化培訓安排,備案、公示,培訓結束時間不得晚于20:30等,預計將通過學生實名注冊等方式監管。五是專項整治培訓機構。專項治理內容主要包括:排查消防安全隱患、嚴格證照辦理、糾正“超綱教學”“提前教學”“強化應試”不良行為、嚴禁校外等級考試及競賽、查處校外培訓結果與學校招生入學掛鉤行為。六是線上培訓監管與線下同步。明確“強化在線培訓監管”,要求利用互聯網技術在線實施學歷教育的民辦學校,應當取得同級同類學歷教育的辦學許可和互聯網經營許可,必須在省級教育行政部門備案,按照線下管理政策同步規范線上,將教師資格證號等信息在網站顯著位置予以公示。明確線上監管部門包括教育部門、工信部門和網信部門等。線上和線下“綜合治理”的文件出臺之前,對線上的培訓比照線下治理的措施進行規范。

  本輪政策落地短期顯著,中期可能出現反彈,長期有待觀望。短期看,將明顯改善培訓熱的風氣,尤其是線下培訓機構將顯著收縮。第一,國家層面嚴厲督辦。各地摸排整改的同時,教育部辦公廳采用通報點名批評等方式督促整改進度。截止今年1月,全國共摸排校外培訓機構40.1萬所,整改完成率98.9%,第二,探索建立專用賬戶等方式加強對校外培訓機構資金的監管。第三,配套系列舉措組合使用。除了校外培訓機構專項治理之外,還采取了清理規范競賽活動、落實課后服務、提高學校教學質量等系列舉措,解決“三點半難題”,讓學生在學校“吃飽吃好”,推動各地健全經費保障機制,完善教師激勵政策,豐富課后服務內容。第四,執法手段多樣有力。在全面摸排基礎上,對校外培訓熱點區域開展重點督查、突擊檢查,與執法隊伍駐扎,部分培訓機構被關停、處罰。第五,后續政令細則不斷強化細化。“減負三十條”,對于規范學校辦學行為進行了量化指標管理,包括“嚴控書面作業總量。小學一二年級不布置書面家庭作業,三至六年級家庭作業不超過60分鐘,初中家庭作業不超過90分鐘,高中也要合理安排作業時間。”“堅決控制考試次數。小學一二年級每學期學校可組織1次統一考試,其他年級每學期不超過2次統一考試。不得在小學組織選拔性或與升學掛鉤的統一考試。”

  中期看,減負的政策目標難以較好實現,線下減負、線上增負的情況可能會比較普遍,或者在政策空白的其他地帶解決未被滿足的課外輔導需求。我國K12中小學在校人數2017年共計約為1.846 億人,到 2020 年預計將達到 2.12 億人。家長對校外培訓具有比較高的認可度,調研顯示,“非常認可”和“比較認可”的比例接近九成。而相對于日本韓國和香港臺灣而言,目前中國大陸的校外培訓的滲透率還處于較低的水平。由于校外培訓行業規模大、增長穩定、抗經濟周期,而且借助科技手段優化整合資源的空間大,因而成為投資界公認的增長性行業。據Frost&sullivan預測,2016-2020年,行業總收入將從3541億元增長到5184億元。

  長期看,競技教育是培訓熱的根源。高考改革已經在6個省市開展兩批試點(第一批是上海、浙江,第二批是北京、山東、天津、海南)。如何落實習近平總書記提出的破除“五唯”[2]的競技教育局面,完成教育評價體系的改革,才是培訓熱治本之策。

  四、其他國家政府解決減負問題的做法

  從社會實踐看,全球范圍內的校外培訓已經出現了近百年,形式包括家教、課外補習班以及近些年興起的網絡學習,市場規模越來越大。也有的國家課外輔導較少,比如芬蘭,教師選拔制度十分嚴苛,實施小班化教學,考試較少,不提倡競爭環境,芬蘭在國際經濟合作與發展組織主辦的國際學生測評項目中一直名列前茅。但在多數國家,課外輔導很常見,即使教育發展水平較高的國家也不乏較大的課外輔導市場。從政府治理看,當課外輔導規模大到對學校教育系統和社會公平產生較大影響之時, 政府就會關注這一領域, 推行治理政策加以規范。從學術研究看,學者通常使用“影子教育”的概念,意指課外輔導如影子一樣伴隨主流教育發展而發展。

  (一)日本——尋求知識教育與寬松教育的平衡與融合

  日本教育發展水平位居世界前列。早在明治時代, 日本就已經建立起了完備的現代教育制度, 二戰后又仿照美國的教育制度進行了教育改革, 推行九年義務教育, 公立教育系統相當完善。但日本各類補習班 (學習塾)仍然大行其道。

  二戰后的幾十年間,日本制定完善教育政策的一個焦點問題是:謀求知識教育與寬松教育之間的最佳平衡點。二戰結束之初,日本政府一改戰前國家主義、知識中心的教育,推行學生自主發展的新教育。到1957年蘇聯人造衛星上天之時,日本產生了強烈的危機意識,重振系統知識教育,大幅提升必修課比例。到了20世紀后期,伴隨國際化、信息化潮流興起,日本教育思想又轉到寬松教育上,大幅削減傳統學科課時,增加跨學科的綜合學習的教學量。到21世紀初,日本PISA排位下降,開始糾偏過度的寬松教育,兼顧基礎知識教育與自主思考培養,形成二者融入與聯動。

  日本課外輔導市場正是在政府“寬松教育”政策背景下的興起的。學校教育質量的降低和學生學力低下的問題讓家長憂心忡忡, 家長只有將孩子送入私塾, 再支付額外的費用, 將學校教育缺失的部分補習回來。這種公眾對學校教育信心的喪失就為以課業補習為主營業務的私塾提供了廣闊的生存空間。

  20世紀80年代以后, 日本政府在完善校外教育相關法律法規的基礎上, 著手規范學習塾的發展, 明確將學習塾劃分為服務產業, 由經濟產業省監管、文部科學省指導, 并委托全國學習塾協會進行行業內部管理。

  日本政府通過頒布法律法規、進行行政監督、引導行業協會等手段規范學習塾發展。一是認證與審查:第一門檻是資質認證,第二門檻是安心認證(能否保障教師的工作時間、休假方式、最低工資、員工健康、信息安全等權利, 為教師提供安全放心的勞動保障)。二是教師培訓:全國學習塾協會制定《學習塾講師檢定制度》, 主導對學習塾教師資格的認證和對教師專業發展的培訓工作。三是規范商業行為:全國學習塾協會嚴格規范學習塾的商業行為, 尤其在學習塾費用和廣告宣傳方面。

  據經合組織 (OECD) 近年來的報告顯示, 校外培訓對日本學生在國際學生評估項目 (PISA) 中成績的提高起到積極作用, 政府的規范促使日本學習塾的積極作用得到了最大程度的發揮。當日本學生參加校外培訓的投入從每月2000日元以下增加到每月9000~10000日元時, 其PISA成績提高了25%。          

  (二)韓國——由“堵”到“疏”的長期性的政策回應和適時性的政策調整

  自20世紀60年代至今, 韓國政府對影子教育的治理政策大致經歷了四次大的演變, 總體趨勢是:轉移政策→禁止政策→補償政策→公平政策, 其本質社會公正和機會均等的力量, 與社會競爭和市場規則的力量相互博弈的結果。

  為了消除影子教育,韓國教育部1968年取消了初中入學考試,1973年消除了高中重點學校、重點班, 將全國的公、私立高中劃至學區, 按學區確定就讀學校;1980年又出臺了7.30教育政策,禁止一切非法影子教育,增加高考次數, 禁止在職教師從事有償補課,禁止學校組織教育補習;1985年擴大高中和大學招生自主權。

  實踐證明, 其禁止政策的實施效果并不理想, 影子教育在其國內依舊盛行。這充分說明“只堵不疏”的禁止政策不僅無法適應社會需求, 還在一定程度上激起民意的強烈反彈, 愈益加劇了影子教育的擴張。

  1995年,韓國出臺5.30政策,實現影子教育合法化,但仍舊希望通過提高學校教育質量、實施“課后計劃” (after-school program) 等政策來抑制影子教育的發展。1997年,韓國教育部提出影子教育治理的關鍵在于提高學校教育質量, 而不是消除影子教育, 并減少家庭在影子教育方面的支出。同時,通過引進多元化課程、縮小區域、校際差距、構建國家教育網 (EDUNET) 等舉措,滿足不同學生的教育需求,提高學校教育質量。在此之后,韓國政府出臺具有鮮明的“補償”特點的改革政策,包括:一方面, 通過推行課程改革、考試制度改革等全面的教育改革政策, 著力提升學校教育質量;另一方面, 通過提供課外學校服務的政策措施, 著力減輕家庭因影子教育而帶來的經濟負擔。2013年以后,政府著重推行“公平政策”,促進學校教育正常化, 關注弱勢群體教育需求。

  (三)美國——“課外計劃”和“職業發展計劃”促進學生健康成長

  美國的教育制度現代化程度較高,在校內外教育的結合方面也比較先進。美國自1998 年發布“課外計劃”(Safe and Smart: Making After-School Hours Work for Kids)以來,課外教育組織形式各樣、性質各異。其中比較具有代表性的有課外教育聯盟 (After school Alliance) 、課外教育協會 (After school Association) 、全國高質量課外教育中心 (National Center for Quality After school) 等。除了教育部支持的21世紀社區學習中心 (21st Century Community Learning Centers) 等“課外計劃”之外, 各州都有適合本地區特色的“課外計劃”。“課外計劃”服務于學齡兒童和青少年, 為其提供安全的環境、豐富多彩的娛樂性活動和學術性活動, 提升青少年的學業水平、人際關系、社會技能等。“課外計劃”根據目標、位置、參與對象、項目內容、資金投入等的不同呈現多元化發展形態。

  據美國人口普查局的統計,60%的6-17歲孩子會定期參加至少1項課外活動。課外計劃是一個系統工程, 是學校、家庭和社區聯系的紐帶;課外計劃的開展應以活動為主, 課業輔導為輔;課外計劃強調社會性,國家和政府主動加強管理,強調課外輔導與學校教育的區別和聯系,積極開展從學校到工作崗位 (School To Work, STW)教育。

  美國聯邦政府委托教育部平均每年用于開展“課外計劃”的經費超過10億美元。教育部、司法部以及青少年權益保護組織、各種公共機構、社區組織成為主要推動力量。65%的選民認為“課外計劃”對于青少年的成長不可或缺。

  美國高中入學時會填寫一份符合自己特點及意愿的“職業生涯發展計劃”(Individual Career Plan,簡稱ICP),并據此自主選擇課程及培訓,增強課程學習對于職業發展的針對性。通過美國職業生涯與技術教育(Career and Technical Education,簡稱CTE)等課程進行應用教學,實現學生對真實世界的體驗,強化應用能力,培養自主學習能力、職場崗位能力、就業發展能力等,較早聯接職業。

  (四)德國——“學徒制”、“半日制學校”等留給孩子更多自主選擇

  德國和英國的教育制度中都有學徒制,學生到中學階段就開始分流:計劃考大學的學生繼續學科知識教育,計劃提早在技工類崗位就業的學生可以選擇做學徒。學徒制有效減輕了學生“擠獨木橋”的競爭強度,提供個性化差異化的成長路徑,更好適應社會發展需要。除此之外,為了緩解家庭在學生成績方面的焦慮,德國北威州推行開放性全日制學校 (Offene Ganztagsschule, OGS), 家長們可以為孩子做出選擇, 一周當中的哪天必須去上學, 哪天不必去。在課程結構上與傳統的半日制學校接近, 下午的時間全部用于學生參加各種課外活動。 數據顯示,大約44%的小學生選擇了半日學習方式。

  (五)英國——政府設立“追趕經費”提升教育公平

  英國的學徒制也大大緩解了學生及家長的競爭焦慮,但不同社會階層爭奪優質教育資源的競爭仍然激烈,催生了英國教輔市場的繁榮。近年來,英國課外輔導的提供者大多為公立學校及校外輔導機構的教師,輔導的內容以數學、英語及入學考試所要求的科目最受歡迎。調查顯示,富裕家庭學生更有條件參加課外輔導,由此加大了社會階層的差距。對此,英國政府制定相關政策,呼吁關注處境不利學生,并設立“追趕經費” (catchup premium) 項目,由政府按照每位落后學生一定數額的額外補習費撥給公立中學, 幫助他們提高讀寫和算數技能。

  綜上可見,校外培訓的規范發展需要一個較長的過程,不少國家的政府相關部門圍繞治理校外培訓進行了艱苦卓絕的探索。政府最關注的是教育的質量和公平、學生學力的提升、對學校教育系統的沖擊、以及商業行為的規范性。一般來說,在法制越健全的國家,課外輔導的商業行為越規范。實踐表明,只要選拔性教育體系存在,校外培訓的需求就存在。在沒有社會教育觀念進步、教育評價體系改革、教育資源配置優化等配合的情況下,單一的限制培訓市場發展的政策往往只能短期奏效,時間久了又會演化為另外的形式。但是,允許培訓市場合法存在并加以規范提升,對學校教育形成補充,對于提升學生教育質量、減輕不必要的學業負擔而言,是有益且持久的做法。

  五、下一步我國校外培訓政策預測

  為了更好實現減負等教育政策目標,我國下一步的政策方向很可能學習發達國家的有益做法,認可培訓市場的積極作用,強化對培訓機構的規范和提升,同時改善學校教育,把二者結合起來。

  第一,“政策鞭子”會進一步打到線上培訓機構上,但會“因情施策”。哪些情況會狠狠地打?可以從課外輔導的幾個特點分析。一是目的性:以補差或培優為目的;二是非正規性:區別于學校主流教育之外的非正規性教育形式;三是補充性:彌補公立學校教育的不足, 維護弱勢學生的利益,  促進學生的個性發展和全面發展;四是有償性:是有償的而非義務的教育活動。第一種會被嚴厲治理的情形是以培優為目的的應試輔導,即“超綱教學”這類輔導占比較大,不僅給想參加輔導的學生增加了課業負擔,而且連帶許多不想參加輔導的家長也被裹挾著報班,對學校教育造成了沖擊和破壞。相對應的,補差類的課外輔導和對于學生跟上正常教學進度有所幫助,這類輔導如果質量有所保障,能夠發揮補充學校教育的作用,能夠維護成績較差的學生利益,因而普遍受到家長、學校和政府的認可。更顯然的,以培養興趣愛好和創新素質為目的的課外輔導更是受到鼓勵的。第二種會被嚴厲治理的情形是不正規不達標的校外培訓,包括場所安全設施、教師資質、機構資質、收費管理等多方面不達標,使學生和家庭利益得不到保障的情形。第三種被嚴厲治理的情形是過度逐利損害教育屬性的情形。校外培訓機構既有教育目標,又有盈利目標,出資方容易更偏重盈利目標而對培訓機構施加影響,造成過度逐利甚至經濟欺詐現象。

  第二,對于政策不易對號入座或明確量化的情形,政策鞭子有“重抬輕落”的可能。教育部、民政部、人力資源社會保障部、國家市場監督管理總局將出臺促進中小學社會培訓機構規范發展的指導意見,探索建立負面清單和聯合監管機制,推動解決中小學生課外負擔重問題。后續相關部門將對其他類型培訓機構進行規范管理,明確營利性民辦教育培訓機構審批登記的具體辦法。總體看,比如收費按課時還是按自然月計算等操作,政策執行中可能會做調整。因為教育政策的傳導機制并非簡單地自上而下,而是自上而下的政策意圖表達和自下而上的市場需求驅動兩者互相補充:前者往往引導了教育的發展方向,而后者被越來越多地付諸實施,很大程度上填補前者的缺陷和漏洞,并為政策后續嬗變提供重要線索。由于教育是關系國計民生的行業,教育政策的利益相關者包括學生、家長、教師、學校、媒體、專家、政府。國家政策下達到地方政府的執行層面,面臨上級壓力、部門協調、民間機構舉辦者訴求、學生教師利益,以及社會矛盾和安全穩定等各方面問題。具體執行當中,有的需要幾年的過渡期,有的在過渡期中又對政策進行了調整。

  第三,鼓勵民辦教育的基調不會變,但會通過政策組合拳引導機構規范化、法制化,確保學生和家庭受益。近年來,中國政府加大力度規范民辦教育領域發展,發布了一系列政策法規,包括修訂民促法、發布民促法實施意見的送審稿、規范學前教育、規范校外培訓機構等內容。最近,中共中央、國務院印發了《中國教育現代化2035》,中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《加快推進教育現代化實施方案(2018-2022年)》。2035年是中國基本實現社會主義現代化重要時間節點,2022年是黨的二十大召開之年,兩個文件分別著眼于中長期戰略規劃和近期行動計劃,是將教育融入國家現代化進程的綱領性文件。以上文件里對民辦教育的態度是鼓勵的,舉措包括支持民辦教育自主管理,包括自主教學、自主招生、自主用人、自主收費等;給予民辦教育更大力度的支持與獎勵,包括用地、稅收、信貸、財政補貼、融資、能源價格等;即使合規方面,將民辦教育分為營利性和非營利性加以管理,強調處理好舉辦者和教育機構的利益關系,也是為了民辦教育更健康持久地辦下去。這一基調毋庸置疑,原因是:第一,財政支出難以為繼。財政教育支出連續6年與GDP4%掛鉤,已經成為財政第一大支出。第二,民辦教育已具規模,制度優勢顯著。目前,民辦教育學校占比約1/3,生源占比約1/5,在自主管理、經費來源靈活優勢、用人制度簡明、決策便捷等方面具有制度優勢,是創新發展的探索者。第三,國外民辦教育成功經驗。比如美國的高等教育,精英教育基本都是民辦的,普惠教育基本是公辦的。國內目前是相反的,但表明民辦教育滿足社會發展需要的潛力很大。

  但是,如果出資方或舉辦者的利益訴求與機構法人及師生公共利益之間的利益有沖突,政策導向是維護教育屬性,保護學校、學生和家長的利益。比如,民辦教育機構如登記為非營利的,獲得政策支持,經營收益不能由舉辦者獲得,而要由民辦機構沉淀下來最終讓學生、家庭受益。“關聯方交易”條款也是同理,不允許民辦機構采取各種關聯交易方式,包括資金借貸、勞務買賣、成本調節等,從機構套取各種收入、獲取灰色回報,損害學生利益。部分采取VIE架構在境外資本市場上市的營利性教育企業,為了維持資本市場對其估價的預期,采取快速并購學校的方式,以實現規模擴張和業績增長。實際控制人采取財務上的關聯操作,在協議控制的民辦學校中轉移上市主體的成本,也會增加所控制民辦機構的運行風險,也是不允許的

  第四,教育領域政策利好程度提高,素質教育、職業教育對領域有望加大政策鼓勵力度。習近平總書記2018年9月10日在全國教育工作大會上發表重要講話釋放的教育改革信號,重點是要解決不適應發展需要的人才結構性矛盾。大致思路可以理解為基于對國家發展階段、社會需求升級、科技快速發展的需要培養人才、改革教育。目前,我國的人才供需結構性矛盾突出,比較缺乏的幾類人才包括創新型高技能人才、科學型管理人才、工匠型職業技術人才,因而國家教育改革突出鼓勵素質教育和職業教育發展,鼓勵擴大教育開放、學習先進教育方法。從國際對比來看,一是教育質量事關國家創新能力和發展事業。亞洲進入發達國家行業的日本、韓國等國家都是教育強國。據統計,日本在二戰后僅用了12年就跨越了中等收入階段,這期間,日本的教育投資增速一直是GDP增速的三倍以上。韓國的高等教育毛入學率近些年居世界首位,使得韓國居于創新能力最強的經濟體行列。相反,那些落入中等收入陷阱的國家,如拉美一些國家,教育質量不夠高,創新能力不夠強,影響了經濟社會發展。二是世界各國教育改革存在一些共性。比如,關注跨學科教育和素質教育對傳統學科教育和應試教育的補充與完善;再如,面對新技術經濟社會發展需求的教育回應,像美國創建STEM(Science,Technology,Engineering,Math)課程,英國設置獎學金吸引AI人才到英國留學,德語圈國家奧地利提出教育的數字化發展戰略,日本等國進行媒體素養教育等。還比如,提供多樣化教育課程、師資等資源和服務,兼顧知識與技能培養,提高每個學生的勝任力。三是給學校更大自主權的國家教育發展更好。比如,歐洲的大學二戰后總體上落后于美國,美國的大學在全球最具創新力的大學排名中遙遙領先。二者的一個關鍵差異就是美國政府給予大學更大的自主權,鼓勵競爭,崇尚學術自由,涌現出基礎研究的眾多創新成果。

  六、政策對K12課外輔導行業的可能影響

  (一)線下輔導加速行業整合,市場向頭部集中

  線下K12課外輔導市場處于快速發展期慢慢向整合期過渡的階段,在政策預期及逐步落地的影響下,不合規企業將加速被淘汰,行業整合將被加速。目前,線下K12課外輔導市場分散,頭部企業的市場份額很低。但梯隊分化逐步明顯。領先的教育集團主要通過并購以及輕資產的模式持續擴張,房地產集團、基金、海外投資者等也有意發力這一市場,但面臨的競爭將更為激烈。第一梯隊是全國性巨頭,包括好未來、新東方,年營收水平在100億元以上,千億市值遙遙領先;第二梯隊是區域性龍頭,營收水平在5-30億之間,如學大教育、精銳教育、龍文教育、卓越教育、高思教育、昂立教育等;第三梯隊主要是區域性機構,營收水平多在5億以下,包括佳一教育、龍門教育、大智教育、金石教育、四季教育等。隨著政策逐步落地,不合規企業將受到整改。超標、超前輔導必然受到嚴厲打擊;培優性質的輔導機構受到的沖擊將大于補差性質的輔導機構;政策落地不明朗之前,投資者可能遲觀望態度,估值將下調,競爭壓力加大,對于前期獲客成本較高的輔導機構扭虧為盈增加了不確定性。在這些因素影響下,頭部企業將受益,加速擴大市場份額。

  (二)線上課外輔導潛力大,但存在不確定性

  相對線下而言,線上K12課外輔導打破了線下在人才和市場環境的地域局限。隨著在線直播技術越來越成熟,科技賦能教育快速發展,在線教育整合師資資源的優勢得以顯現,雙師課堂備受追捧,一對一直播市場較為活躍。由于前期技術和課程研發成本較大,容易形成寡頭壟斷模式。線上輔導市場集中度高,第一梯隊遙遙領先,包括Vipkid,掌門1對1、海風教育、作業幫、流利說等,吸引資本向頭部公司集中。

  近五年左右,線上教育出現“淘金”熱潮,創業投資洶涌泛濫,慕課、題庫、家教O2O、少兒英語等細分熱點不斷更替,巨額融資事件頻頻爆出,51Talk、英語流利說、尚德機構等企業相繼上市,線下教育巨頭新東方、好未來也積極投資布局。2018年,包括作業盒子、VIPKID、海風教育、作業幫、VIP陪練等平臺在內的中國互聯網教育十大平臺融資額超100億元。此外,僅2019年前兩個月,阿卡索、掌門1對1等數十家互聯網教育平臺融資額就接近百億元。當前,淘金熱潮基本退去,關鍵是要有深層開發,讓流量變現。

  政策對線上課外輔導與線下的規范是同步的。相對線下機構,線上機構不存在場所面積達標、消防安全達標等方面的合規要求。在政策規范下,線上輔導機構能否借助網絡化產生規模效益、優化教學體驗,真正帶來智能化、個性化教學的效果,非常關鍵。如若取得突破,線下機構轉線上將成為商業模式轉型的選擇,從而對行業現有商業模式帶來較大沖擊。若不能如期覆蓋前期高昂的研發成本和渠道成本,線上輔導發展的不確定性將加大。

  附表1  民辦教育相關法律和政策文件、講話精神

  (本文作者介紹:中投研究院立足于為中投公司戰略和內部投資決策提供獨立、客觀和前瞻的研究支持。)

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